近日，国务院常务会议研究持续改善空气质量有关工作，这也标志着新一轮空气质量持续改善行动帷幕逐渐拉开。即日起，开设“十五五”持续改善空气质量工作系列解读专栏，以飨读者。
党的十八大以来，我国始终将分区施策作为重要手段，以重点区域作为主战场并持续优化空间范围，不断深化区域联防联控，以重点区域率先突破带动全国空气质量整体改善。面向美丽蓝天建设新形势新要求，“十五五”时期将进一步优化国家大气污染治理分区，构建重点区域、强化区域、先行区域梯次推进治理格局，因地制宜、精准施策，实现空气质量全域提升。
突出分区施策，把握美丽蓝天建设关键路径
突出重点，是我国大气污染治理的重要经验。回顾三个阶段“大气十条”的实施历程，我国根据污染形势变化不断优化重点区域范围，逐步形成突出重点、动态调整、区域协同的实践路径。2013年，《大气污染防治行动计划》聚焦经济活动强度大、污染排放最为集中的三大城市群，将京津冀、长三角、珠三角地区确定为大气污染防治重点区域，确立了以重点区域突破带动全局改善的基本格局。2018年，《打赢蓝天保卫战三年行动计划》根据新形势调整重点区域范围，移出空气质量已总体达标的珠三角地区，新增污染问题日益凸显的汾渭平原，并将京津冀地区调整为京津冀及周边地区“2+26”城市，增强了区域治理的针对性。2023年，《空气质量持续改善行动计划》综合考虑大气污染传输、行政管理等因素，进一步优化京津冀及周边地区、长三角地区和汾渭平原三大重点区域范围，集中力量破解结构性、区域性污染难题，持续发挥重点区域对全国空气质量改善的带动作用。“十四五”时期，京津冀及周边地区、汾渭平原PM2.5浓度分别下降27.7%、32.1%，两个区域城市数量不足全国的1/6，但对全国PM2.5浓度改善的贡献接近一半，成为推动全国空气质量改善的重要力量。
分区施策，是适应当前污染防治形势的现实需要。随着空气质量持续改善，不同区域所处治理阶段、面临的主要矛盾和改善需求日益分化，空气质量改善不平衡、不充分的问题更加突出。一方面，重点区域污染水平仍然较高，2025年京津冀及周边地区、汾渭平原PM2.5平均浓度仍是全国平均水平的1.2倍—1.3倍，秋冬季区域性重污染过程仍时有发生。另一方面，部分非重点区域改善步伐明显滞后，长江中游城市群、川渝地区、新疆“乌—昌—石”区域等地PM2.5降幅低于全国平均水平，已成为影响空气质量全面改善的短板。面对区域差异不断扩大的新形势，过去以重点区域集中攻坚为主的治理模式，需要进一步向分区分类、精准施策拓展。
分类治理，是实现空气质量全面改善的关键举措。“十五五”时期，要进一步优化大气污染防治分区，构建重点区域、强化区域、先行区域梯次推进的治理格局。重点区域继续聚焦京津冀及周边地区、长三角地区和汾渭平原，持续发挥蓝天保卫战主战场作用，推动PM2.5浓度持续大幅下降；强化区域聚焦长江中游城市群、川渝地区和新疆“乌—昌—石”区域，对标重点区域开展大气污染综合治理攻坚行动，推动实现PM2.5浓度降幅高于全国平均水平；先行区域聚焦粤港澳大湾区、福建和海南，探索低PM2.5浓度下空气质量持续改善路径，推动空气质量向世界领先水平迈进。
坚持因地制宜，推进空气质量全面改善
优化大气污染防治分区，关键是立足不同区域治理阶段特征和改善需求，明确差异化目标和任务。重点聚焦三大区域，形成分区分类、梯次推进的治理格局，推动空气质量全面改善。
重点区域坚持方向不变、力度不减。京津冀及周边地区、长三角地区和汾渭平原等重点区域污染水平仍处高位，产业、能源、交通运输结构偏重的深层次矛盾尚未根本改变。随着传统末端治理措施减排潜力逐步收窄，“十五五”时期要把结构转型和源头减排摆在更加突出的位置，推动煤炭消费总量下降，加快重点行业绿色低碳转型和运输结构调整，持续加强重点行业深度治理，强化区域联防联控和污染天气应对，深入推进PM2.5和臭氧协同控制。通过结构调整、深度治理和区域协同共同发力，进一步释放减排潜力，继续发挥重点区域对全国空气质量改善的带动作用。
强化区域加快补齐短板、全面提升。长江中游城市群、川渝地区和新疆“乌—昌—石”区域空气质量改善相对滞后，大气污染治理基础仍较薄弱。“十五五”时期要对标重点区域全面提升治理效能，聚焦突出问题和薄弱环节实施重点攻坚，对标先进治理水平，加快补齐治理短板。同时，突出精准施策，长江中游城市群实施大气污染防治攻坚行动，着力扭转PM2.5污染严重态势；川渝地区重点破解轻中度污染多发频发难题；新疆“乌—昌—石”区域着力解决采暖季重污染问题，以重点问题突破带动区域空气质量整体提升。
先行区域突出先行探索、示范引领。粤港澳大湾区、福建省、海南省空气质量处于全国领先水平，但对照更高水平健康保护目标和国际先进水平仍有差距。“十五五”时期，要主动对标更高标准洁净空气目标，探索低浓度下空气质量持续改善路径，在减污降碳协同治理、PM2.5和臭氧协同控制、精细化治理以及健康风险防控等方面率先探索创新，推动治理对象由重点污染源治理向多领域精细管控拓展，治理目标由常规污染物控制向空气质量改善与健康风险协同防控拓展，率先形成可复制、可推广的治理经验。
此外，其他区域大气污染来源和影响因素更加多样，不同地区面临的问题差异较大。“十五五”时期，要坚持因地制宜、精准施策，避免简单套用统一治理模式，针对突出问题分类治理，以解决关键问题带动空气质量持续改善。
强化支撑保障，提升分区治理实施效能
分区施策不仅需要科学的路径安排，更需要完善与之相匹配的支撑保障体系，围绕工程实施、区域协作、科技支撑等方面协同发力、系统推进，提升不同区域治理的针对性和有效性。
一是强化重大工程牵引。工程措施是分区施策落地见效的重要载体，围绕燃料清洁替代、车船机械新能源替代、重点行业超低排放改造、VOCs综合治理“四大工程”，以及传统产业集群整治提升、清洁运输、绩效等级提升、低效失效治理设施排查整治“四大行动”，针对三类区域设定差异化的任务要求和治理目标，形成与分区治理目标相匹配的工程支撑体系。
二是完善区域协作机制。健全与分区治理格局相适应的联防联控机制。重点区域持续深化协同治理，推进苏皖鲁豫交界地区大气污染联合防治；强化区域进一步健全大气污染联防联控机制，统筹推进重污染天气应急联动；粤港澳大湾区着力推进大气污染一体化防控，深化大气环境监测、移动源排放监管等领域合作。通过常态治理协同与污染过程应急联动相结合，切实提升区域大气污染治理整体效能。
三是强化科技支撑与数智赋能。加快推进监测数智化转型和非现场执法“两场变革”，实现污染实时感知、精准溯源和智能预警，提升穿透式、智慧化监管执法水平。持续强化科技支撑，高标准实施京津冀环境综合治理国家科技重大专项，通过国家科技计划积极支持其他区域大气污染防治科技攻关，面向不同区域污染特征和治理需求，深化大气污染治理、应对气候变化和健康风险防控的协同路径研究，为区域空气质量持续改善提供坚实科技支撑。
（作者系生态环境部环境规划院总工程师雷宇）
编辑：蔡露露 复审：张海涛 终审：王占龙
